林地的流转、转让和抵押

一引言

近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，方案中提出到2025年，要基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度。具体指导了林权改革的四个核心问题，包括优化森林资源管理制度改革，解决“树要怎么砍”的问题；开展林业适度规模经营，解决“单家独户怎么办”的问题；创新林业金融支持机制，解决“钱从哪里来”的问题；推进三权分置、妥善解决历史遗留问题，解决“山要怎么分”的问题。

同时方案也为森林资源保护发展项目、国家储备林项目及森林质量精准提升项目等林业项目关于集体林权问题指明了道路，据国家林业和草原局披露，我国已确权的集体林地面积27.05亿亩，占全国林地总面积的63.5%。而四川实施的林业项目中集体林地占比高达90%以上，因此如何合法合规的取得林权才是林业项目实施的前提条件，才能有效盘活林业资源，解决林地资源碎片化和集体林综合效益不高等问题，重塑森林基底，通过林业适度规模经营延长林业产业链，从而带动老百姓致富，助力乡村振兴。

二林权的概念

林权指森林、林木、林地的所有权和使用权，是森林资源财产权在法律上的客体，它是一种物权，是主体对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。具体划分如下：

1.林地所有权（包括国有林地所有权与集体林地所有权）；

2.林地使用权（包括农村集体经济组织内部的经营权承包制度下的林地承包经营权与非农村集体经济组织成员经营的林地经营权）；

3.林木所有权；

4.林木使用权。

三林业项目中的林权取得

林权为四权集合，因林地所有权无法取得，因此林业项目主要涉及三权（即林地使用权、林木所有权和林木使用权），各个项目根据政策与项目区实际情况选择合适的运营和建设模式，具体如下：

（一）林权流转

取得两权（林地使用权、林木使用权）用于林业项目建设运营。

（二）林权转让

取得三权（林地使用权、林木所有权、林木使用权）用于林业项目建设运营。

因林地使用权涉及主体较多，可归属于国家、集体、集体经济组织成员、其他个人。对于集体经济组织成员与其他个人林地使用权取得，只与其签订流转协议，并办理相关审查或备案登记即可，以下主要讨论集体与国有林权的流转和转让。

四林权流转

（一）国有林权流转

1.流转范围

根据《森林法》第十六条：“国家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法确定给林业经营者使用。林业经营者依法取得的国有林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等。具体办法由国务院制定。”

现行法律法规未对国有林权流转范围进行规定，商品林流转是无异议的，但关于公益林的流转则存在一定争议，但根据国家林业和草原局信箱回复国家一级公益林能否流转问题中表明可以依法流转国有公益林。公益性因其采伐的限制，林业项目很少涉及。

综上，林业项目中可以流转国有林权，但目前缺乏该方面规定，建议相关部门出台国有林权流转办法，盘活国有林业资产，实现国有资产保值增值。

2.流转程序

目前，国有林场林地林木的流转，一般先评估，后通过招标、拍卖、公开协商等方式完成流转程序，取得林地使用权、林木所有权及使用权。

（二）集体林木与林地流转

目前各省根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规和政策规定，如广东省、四川省、云南省等省份据此制定本省办法，因此集体林木与林地流转可参考各省的集体林权管理办法，以四川省为例，集体林木与林地流转事项如下：

1.流转范围

（1）允许流转的林地、林木范围

a.林木：用材林、经济林、薪炭林；

b.林地：用材林、经济林、薪炭林林地；

c.用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地以及县级以上人民政府规划的宜林地的使用权。

（2）不得流转的林地、林木范围

a.林木：防护林、特种用途林；

b.林地：防护林、特种用途林林地；

c.已依法抵押、提供担保的森林、林木、林地，抵押权人、担保人未书面同意流转的；

d.森林、林木、林地权属不清或有争议的。

2.流转程序

五林权转让

（一）国有林权转让

根据《国有林场管理办法》第三十一条：“国有林场的森林资源资产未经批准不得转让、不得为其他单位和个人提供任何形式的担保。”因此一般需要主管单位的批准才可转让。

1.允许转让的范围

目前《森林法》《森林法实施条例》对此未作规定，实际中国国有林场多为公益林，因其不可主伐，市场化较低，因此实务中转让国有林权较少。

2.转让程序

同国有林权流转，目前各地的国有林场林地林木的转让，一般先评估，后通过招标、拍卖、公开协商等方式完成转让程序。

（二）集体林权转让

1.允许转让的范围

《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发〔2016〕100号）明确了：“区划界定为公益林的林地、林木暂不进行转让，允许以转包、出租、入股等方式流转。”因此可转让的集体林木需为商品林。

2.转让程序

（1）乡镇（街道）根据年度流转收储任务，及时将目标任务落实到具体山场地块，组织林权主体参加林地面积测量、林木资产评估等工作，提交分户清册及位置区划图；

（2）对区划调查分户结果进行公示；

（3）对区划调查分户结果公示无异议的农户与村集体经济合作组织签订林木所有权、使用权流转收储协议及林地流转（租赁）协议；

（4）村集体合作组织与项目公司签订林木所有权、使用权流转收储协议及林地流转（租赁）协议；

（5）主管部门根据相关规定核发林权类不动产权证。

六林权的担保

（一）林地与林木的不可分抵押

登记造册的林权可具有担保物权的效力，《民法典》第三百九十九条规定，土地所有权不能用于抵押，因此林权中允许抵押的为三权（林地使用权、林木所有权、林木使用权）。

《森林资源资产抵押登记办法》明确规定林木和林地使用权需一并抵押。但目前该文件已失效，从法理上来讲，“林”和“地”也应当一并抵押。因为林木与建筑物一致，其林地与林木一体，林随地走，地随林走，使用林木是林地使用权具体作用的体现，林木是林地使用权的结果，林地使用权为林木生长的前置条件，若分开抵押，两者将失去功能意义。

（二）可担保的林权范围

《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）明确银行业金融机构要积极开展林权抵押贷款业务，可以接受借款人以其本人或第三人合法拥有的林权作抵押担保发放贷款。但并非所有林权均可抵押。

1.允许抵押的林权财产

①用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和使用权及相应林地使用权；

②用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；

③国家规定可以抵押的其他森林、林木所有权、使用权和林地使用权。

2.禁止抵押的林权财产

银行业金融机构不应接受无法处置变现的林权作为抵押财产，包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田和牧场防护林、护岸林、护路林等防护林所有权、使用权及相应的林地使用权，以及国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林等特种用途林所有权、使用权及相应的林地使用权。

（三）以林权设定担保的条件

相关文件规定可以以林权用作抵押，但林权抵押需注意以下事项：

1.国有林地使用权进行抵押

依据《国有林场管理办法》第三十一条之规定，只有在经批准后才能以其所有的林地使用权等森林资源为其他单位和个人提供担保。因此需要主管部门批准要件才可办理抵押。

2.集体林地使用权进行抵押

①农村集体经济组织统一经营的林权：抵押人须出具经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的决议和林权所在地乡（镇）人民政府同意抵押的书面证明；

②林地承包经营权：抵押人需提供承包合同；

③林地经营权：抵押人应提供承包合同或流转合同和承包方、发包方同意抵押意见书。